《魔獸》電影熱映進(jìn)一步催熱“影游聯(lián)動(dòng)”，而無(wú)論是開(kāi)發(fā)電影還是游戲，行政監管問(wèn)題當然不能忽視。恰在《魔獸》即將上映時(shí)，廣電總局辦公廳發(fā)布《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》進(jìn)一步明確移動(dòng)游戲的審批事項。當“魔獸”與“行政審批”再次相遇，不得不讓人聯(lián)想2009年由《魔獸世界》引爆的新聞出版總署(下稱(chēng)“版署”，已并入廣電總局)與文化部關(guān)于網(wǎng)絡(luò )游戲審批權的爭議。這次爭議引發(fā)的網(wǎng)絡(luò )游戲審批權歸屬問(wèn)題，至今仍未徹底解決。

　　三定方案前：網(wǎng)絡(luò )游戲管理一片混沌

多有觀(guān)點(diǎn)認為在2009年國務(wù)院三定方案出臺前，網(wǎng)絡(luò )游戲完全歸版署管理，在三定方案出臺后管理權才劃入文化部。但考察2009年之前的有關(guān)規定，答案并不如此簡(jiǎn)單。

　　文化部一直參與網(wǎng)絡(luò )游戲管理

2004年2月17日《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)文化部等部門(mén)關(guān)于開(kāi)展網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所專(zhuān)項整治意見(jiàn)的通知》規定，“對未經(jīng)文化部許可擅自利用互聯(lián)網(wǎng)從事網(wǎng)絡(luò )游戲……由文化行政部門(mén)依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》予以取締。對未經(jīng)文化部?jì)热輰彶?，擅自傳播上述進(jìn)口互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)品的，由文化部依法查處，信息產(chǎn)業(yè)部依法配合”。根據該通知，早在三定方案出臺前，文化部管理網(wǎng)絡(luò )游戲也是得到國務(wù)院認可的。

2004年5月14日文化部依據前述國務(wù)院辦公廳通知等發(fā)布《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò )游戲產(chǎn)品內容審查工作的通知》，規定“凡在中華人民共和國境內在線(xiàn)傳播或者移動(dòng)傳播的外國網(wǎng)絡(luò )游戲產(chǎn)品，必須經(jīng)文化部?jì)热輰彶楹?，方可投入運營(yíng)”，明確文化部對網(wǎng)絡(luò )游戲進(jìn)行內容審查。然后有趣的是幾天后，5月19日國務(wù)院《關(guān)于第三批取消和調整行政審批項目的決定》即明確文化部“利用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )游戲”的審批已被列入“國務(wù)院決定取消的行政審批項目”，疑似文化部關(guān)于網(wǎng)絡(luò )游戲的行政審批權已被取消。

但2005年至2007年之間文化部又發(fā)布了多部與網(wǎng)絡(luò )游戲相關(guān)的規范性文件，文化部對于網(wǎng)絡(luò )游戲的管理權似乎未受影響。

　　版署也對網(wǎng)絡(luò )游戲行使管理職能

同期，版署也有一系列針對網(wǎng)絡(luò )游戲管理的規定出臺。如2004年《關(guān)于實(shí)施“中國民族網(wǎng)絡(luò )游戲出版工程”的通知》，2005年《關(guān)于禁止利用網(wǎng)絡(luò )游戲從事賭博活動(dòng)的通知》，2007年《關(guān)于保護未成年人身心健康實(shí)施網(wǎng)絡(luò )游戲防沉迷系統的通知》等。

重要的是，對于進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲的審批權也一直在版署。2005年《魔獸世界》由九城從暴雪引進(jìn)，九城的《魔獸世界》也是在版署審批通過(guò)后開(kāi)始運營(yíng)的。

　　三定方案：審批權部分劃轉埋下隱患

2008年7月10日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(即文化部三定方案)，規定將版署網(wǎng)絡(luò )游戲管理(不含網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版前置審批)及相關(guān)職責劃入文化部。文化部的“主要職責”包括“對網(wǎng)絡(luò )游戲服務(wù)進(jìn)行監管(不含網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版前置審批)”。

次日，7月11日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家新聞出版總署(國家版權局)主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(即版署三定方案)，規定將網(wǎng)絡(luò )游戲管理(不含網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版前置審批)及相關(guān)職責劃給文化部。版署保留的職能包括“對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批”和“負責對出版境外著(zhù)作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進(jìn)行審批”。

根據以上三定方案，版署關(guān)于網(wǎng)絡(luò )游戲的審批權未全部劃入文化部，而保留了“對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批”和“對出版境外著(zhù)作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進(jìn)行審批”等職能，這為版署與文化部的爭議埋下隱患。

　　導火索：《魔獸世界》從九城到網(wǎng)易

2009年九城的《魔獸世界》運營(yíng)權到期，九城與暴雪續約談判破裂而同時(shí)網(wǎng)易與暴雪簽訂運營(yíng)權協(xié)議，網(wǎng)易獲《魔獸世界》中國大陸運營(yíng)權。

因網(wǎng)絡(luò )游戲運營(yíng)主體從九城變更為網(wǎng)易需要審批，恰逢三定方案將原歸屬版署的網(wǎng)絡(luò )游戲部分審批權劃給了文化部。網(wǎng)易為盡快完成游戲運營(yíng)主體的變更，同時(shí)向文化部和版署提出了審批申請。九城與網(wǎng)易的商業(yè)博弈日趨白熱化，版署與文化部對于《魔獸世界》態(tài)度迥異，將版署與文化部對于網(wǎng)絡(luò )游戲審批權的爭議推上前臺。

版署PK文化部：不同解讀三定方案

2009年4月24日文化部辦公廳發(fā)布關(guān)于《規范進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲產(chǎn)品內容審查申報工作的公告》，提出“文化部負責對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲產(chǎn)品進(jìn)行前置審查”。這似與三定方案規定的版署保留“對游戲出版物的網(wǎng)上出版發(fā)行進(jìn)行前置審批”相左，引起版署強烈不滿(mǎn)。

7月1日版署公布《關(guān)于加強對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲審批管理的通知》火藥味已經(jīng)很濃，稱(chēng)“有的部門(mén)未經(jīng)國務(wù)院授權，自設網(wǎng)絡(luò )游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲審查，造成重復審批，干擾了正常的管理程序”，根據三定方案“新聞出版總署是惟一經(jīng)國務(wù)院授權負責境外著(zhù)作權人授權的進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲的審批部門(mén)，如發(fā)現有其他部門(mén)越權進(jìn)行前置審查審批，違法行政，有關(guān)企業(yè)可依法向國務(wù)院監督部門(mén)舉報或提起行政訴訟”。

在《魔獸世界》未經(jīng)審批重新上線(xiàn)，版署和文化部未發(fā)生直接沖突時(shí)，部門(mén)之爭仍存在淡化處理的可能。7月21日《魔獸世界》獲得文化部審批通過(guò)。當晚，版署有關(guān)負責人在接受新華社采訪(fǎng)時(shí)表示，《魔獸世界》內容審查工作已經(jīng)結束，在暴雪修改內容的同時(shí)，允許網(wǎng)易從7月30日起進(jìn)行內測。此時(shí)版署與文化部的博弈仍保留了表明的平靜。

　　中央編辦：權威解釋三定方案

在版署與文化部對于三定方案及網(wǎng)絡(luò )游戲管理權存在分歧時(shí)，只能由三定方案的授權解釋機構——中央機構編制委員會(huì )辦公室(下稱(chēng)“中央編辦”)負責解釋。

9月7日中央編辦印發(fā)《對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈“三定”規定〉中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò )游戲和文化市場(chǎng)綜合執法的部分條文的解釋》。該解釋與三定方案共同作為解決審批權爭議的權威性的依據：

解釋首先含蓄地指出，“《‘三定’規定》印發(fā)后，三個(gè)部門(mén)在執行中對有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò )游戲和文化市場(chǎng)綜合執法工作等條文出現了不同的理解”。

對于網(wǎng)絡(luò )游戲審批權的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，解釋明確“文化部是網(wǎng)絡(luò )游戲的主管部門(mén)”。對于存在爭議的概念，解釋提出“在文化部的統一管理下，新聞出版總署負責‘網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版前置審批’?！W(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版’是指網(wǎng)絡(luò )游戲的出版物，‘前置審批’是指在經(jīng)工業(yè)和信息化部門(mén)許可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶(hù)提供服務(wù)之前由新聞出版總署對網(wǎng)絡(luò )游戲出版物進(jìn)行審批。一旦上網(wǎng)，完全由文化部管理。對經(jīng)新聞出版總署前置審批過(guò)的網(wǎng)絡(luò )游戲，文化部應允許上網(wǎng)，不再重復審查，并在管理中嚴格按新聞出版總署前置審批的內容管理；網(wǎng)絡(luò )游戲出版物未經(jīng)新聞出版總署前置審批擅自上網(wǎng)的，由文化部負責指導文化市場(chǎng)執法隊伍進(jìn)行查處，新聞出版總署不直接對上網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò )游戲進(jìn)行處理。新聞出版總署《‘三定’規定》中科技與數字出版司職責中‘負責對出版境外著(zhù)作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品進(jìn)行審批’中的‘出版境外著(zhù)作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品’，是指境外著(zhù)作權人授權的在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)的游戲出版物。新聞出版總署負責對這類(lèi)出版物進(jìn)行審批，其他進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲的審批工作由文化部負責?！?/p>

單純依據解釋表述似乎文化部占得先機。解釋首先明確“文化部是網(wǎng)絡(luò )游戲的主管部門(mén)”，其次版署負責“網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版前置審批”是“在文化部的統一管理下”，再次關(guān)于“網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版”和“出版境外著(zhù)作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品”都指向“出版物”這一更為狹窄的概念。然而解釋對何為“出版物”并未進(jìn)一步明確，同時(shí)也確認了版署的前置審批權：解釋指出“對經(jīng)新聞出版總署前置審批過(guò)的網(wǎng)絡(luò )游戲，文化部應允許上網(wǎng)，不再重復審查，并在管理中嚴格按新聞出版總署前置審批的內容管理”。

中央編辦的解釋意在厘清版署與文化部的職責劃分，但三定方案審批權未全面劃轉的根本問(wèn)題不能解決，解釋不但不能起到定紛止爭的效果，只會(huì )進(jìn)一步增加爭議。比如對于“出版物”的理解，支持文化部的觀(guān)點(diǎn)認為保存有游戲介紹、游戲玩法、客戶(hù)端資料的游戲光盤(pán)等有形載體才叫“出版物”，如網(wǎng)絡(luò )游戲沒(méi)有“物”的實(shí)體則版署無(wú)權審批。

　　版署PK文化部：各自解讀編辦解釋

9月19日在已獲文化部審批但尚未通過(guò)版署前置審批的情況下，網(wǎng)易發(fā)布公告宣布即日起《魔獸世界》重新正式運營(yíng)。這一行為將版署與文化部的爭議引向高潮。原本部門(mén)間的爭議或能通過(guò)上級部門(mén)協(xié)調等方式淡化解決，但網(wǎng)易的公告使版署不得不明確態(tài)度：即如果默許《魔獸世界》運營(yíng)，等于認可了版署的前置審批對于文化部毫無(wú)影響，這是版署不可能接受的。

10月9日版署發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院〈“三定”規定〉和中央編辦有關(guān)解釋?zhuān)M(jìn)一步加強網(wǎng)絡(luò )游戲前置審批和進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲審批管理的通知》，該通知強調“新聞出版總署是中央和國務(wù)院授權的唯一負責網(wǎng)絡(luò )游戲前置審批的政府部門(mén)”，并提出如果違反，“新聞出版管理部門(mén)將依法予以取締，同時(shí)通知電信管理部門(mén)取消其相應增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，通知工商行政管理部門(mén)依法變更登記或注銷(xiāo)登記”，“任何部門(mén)不再重復審查，文化、電信等管理部門(mén)應嚴格按新聞出版總署前置審批的內容管理”。版署表明態(tài)度：《魔獸世界》未經(jīng)版署前置審批，文化部的批準是無(wú)效的。

10月20日文化部文化市場(chǎng)司副司長(cháng)庹祖海在2009游戲開(kāi)發(fā)者大會(huì )上公開(kāi)表態(tài)，“某些部門(mén)必須停止對網(wǎng)游企業(yè)的粗暴干涉”，“網(wǎng)游行業(yè)的監管工作將逐漸明朗化，文化部也將加快對網(wǎng)游監管的接收工作”。表明文化部不認可版署的前置審批，強調文化部主管部門(mén)的地位。

11月2日晚版署發(fā)布通知終止《魔獸世界》審批。該通知稱(chēng)由于網(wǎng)易“未經(jīng)新聞出版總署審批同意”就進(jìn)行“事實(shí)上的公開(kāi)運營(yíng)服務(wù)”，決定退回其代理運營(yíng)《魔獸世界》(燃燒的遠征)的申請，要求其“立即停止違規行為，糾正錯誤，停止收費和新賬號注冊”，“將視情依法對其作出相應的行政處罰，包括停止其互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)”。當晚網(wǎng)易發(fā)出公告稱(chēng)“為了保證服務(wù)器的穩定運行”，將于11月3日凌晨3時(shí)開(kāi)始對服務(wù)器進(jìn)行例行維護，預計11月3日11時(shí)前恢復正常運營(yíng)。

無(wú)從知曉11月2日晚至次日上午有關(guān)部門(mén)和網(wǎng)易作出了哪些努力，11月3日11時(shí)《魔獸世界》確實(shí)奇跡般地如期恢復運營(yíng)。但當日下午，文化部文化市場(chǎng)司司長(cháng)李雄在文化部舉行查處第七批違法游戲產(chǎn)品及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)新聞通氣會(huì )上公開(kāi)表示，文化部是網(wǎng)絡(luò )游戲的主管部門(mén)，《魔獸世界》運營(yíng)權發(fā)生轉移后，文化部已經(jīng)通過(guò)了網(wǎng)易的審批；版署對《魔獸世界》終止審批的通知，不符合三定方案的規定“明顯屬于越權行為”。

此后，《魔獸世界》更換運營(yíng)主體的審批未再出現反復，而版署與文化部的爭議也未再見(jiàn)任何公開(kāi)消息，一切恢復平靜，仿佛什么都沒(méi)有發(fā)生過(guò)。

　　后三定方案時(shí)代：網(wǎng)絡(luò )游戲管理仍未厘清

文化部有權管理網(wǎng)絡(luò )游戲

2009年11月13日文化部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和加強網(wǎng)絡(luò )游戲內容管理工作的通知》，再次重申其對于網(wǎng)絡(luò )游戲的主管權。

2010年6月3日文化部頒布《網(wǎng)絡(luò )游戲管理暫行辦法》——我國第一部網(wǎng)絡(luò )游戲管理的部門(mén)規章。暫行辦法規定“國務(wù)院文化行政部門(mén)是網(wǎng)絡(luò )游戲的主管部門(mén)”，“國務(wù)院文化行政部門(mén)負責網(wǎng)絡(luò )游戲內容審查……經(jīng)有關(guān)部門(mén)前置審批的網(wǎng)絡(luò )游戲出版物，國務(wù)院文化行政部門(mén)不再進(jìn)行重復審查，允許其上網(wǎng)運營(yíng)”，“國務(wù)院文化行政部門(mén)依法對進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲進(jìn)行內容審查。進(jìn)口網(wǎng)絡(luò )游戲應當在獲得國務(wù)院文化行政部門(mén)內容審查批準后，方可上網(wǎng)運營(yíng)”，“網(wǎng)絡(luò )游戲的網(wǎng)上出版前置審批和出版境外著(zhù)作權人授權的互聯(lián)網(wǎng)游戲作品的審批，按照《中央編辦對文化部、廣電總局、新聞出版總署〈‘三定’規定〉中有關(guān)動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò )游戲和文化市場(chǎng)綜合執法的部分條文的解釋》(中央編辦發(fā)〔2009〕35號)的規定，由有關(guān)部門(mén)依據相關(guān)法律法規管理”。

根據文化部暫行辦法，文化部是網(wǎng)絡(luò )游戲的主管部門(mén)，負責內容審查，但也明確了“經(jīng)有關(guān)部門(mén)前置審批的網(wǎng)絡(luò )游戲出版物，國務(wù)院文化行政部門(mén)不再進(jìn)行重復審查”，肯定了版署的前置審批權及中央編辦解釋的權威性。

版署和新廣電總局，繼續在權限范圍內管理網(wǎng)絡(luò )游戲

版署繼續負責“中國民族網(wǎng)絡(luò )游戲出版工程”，自2004年版署《關(guān)于實(shí)施“中國民族網(wǎng)絡(luò )游戲出版工程”的通知》頒布起，版署幾乎每年發(fā)布一批“中國民族網(wǎng)絡(luò )游戲出版工程”選題。版署繼續負責“防沉迷”相關(guān)工作。2011年版署與其他部門(mén)發(fā)布《關(guān)于啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò )游戲防沉迷實(shí)名驗證工作的通知》，版署并入廣電總局后，新廣電總局辦公廳于2014年又發(fā)布《關(guān)于深入開(kāi)展網(wǎng)絡(luò )游戲防沉迷實(shí)名驗證工作的通知》。

以上相關(guān)職能在三定方案中均未明確保留在版署職能范圍內。

最關(guān)鍵的，版署繼續負責網(wǎng)絡(luò )游戲前置審批。例如《魔獸世界》的后續資料片“巫妖王之怒”、“大地的裂變”、“熊貓人之謎”和“德拉諾之王”，以及暴雪開(kāi)發(fā)的《爐石傳說(shuō)：魔獸英雄傳》都獲得版署審批通過(guò)。

　　新三定方案與變數？

2013年版署與廣電總局合并為國家新聞出版廣電總局，相應涉及調整版署、廣電總局、文化部等職能部門(mén)的權限劃分。這本是解決版署(或新廣電總局)與文化部關(guān)于網(wǎng)絡(luò )游戲審批權爭議的契機。然而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家新聞出版廣電總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(新廣電總局三定方案)僅提出“關(guān)于動(dòng)漫和網(wǎng)絡(luò )游戲管理，與文化部的職責分工維持不變”。至于“職責分工”中的權限爭議仍未明確。

2016年2月4日新廣電總局和工信部公布《網(wǎng)絡(luò )出版服務(wù)管理規定》，規定網(wǎng)絡(luò )出版物包括游戲，“國家新聞出版廣電總局作為網(wǎng)絡(luò )出版服務(wù)的行業(yè)主管部門(mén)，負責全國網(wǎng)絡(luò )出版服務(wù)的前置審批和監督管理工作”。按該規定，新廣電總局明確自己為網(wǎng)絡(luò )出版服務(wù)(包括游戲)的行業(yè)主管部門(mén)。值得注意的是，隨《網(wǎng)絡(luò )出版服務(wù)管理規定》實(shí)施而同時(shí)廢止的2002年版署和信息產(chǎn)業(yè)部《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規定》，并未明確將“游戲”納入其中。

2016年5月24日新廣電總局辦公廳頒布《關(guān)于移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的通知》，規定了“出版行政主管部門(mén)”對于移動(dòng)游戲的一系列規范。強調“未按照本通知要求履行相關(guān)審批手續即上網(wǎng)出版運營(yíng)的移動(dòng)游戲，一經(jīng)發(fā)現，相關(guān)出版行政執法部門(mén)將按非法出版物查處”。該通知區分“出版行政主管部門(mén)”與“相關(guān)出版行政執法部門(mén)”的概念。按該通知，新廣電總局明確自己為“出版行政主管部門(mén)”，而文化部應歸入“相關(guān)出版行政執法部門(mén)”中。

在新廣電總局進(jìn)一步加強對于網(wǎng)絡(luò )和移動(dòng)游戲出版服務(wù)管理的同時(shí)，未見(jiàn)文化部發(fā)出任何聲音。

　　神仙打架，小鬼遭殃

無(wú)從判斷三定方案出臺的最初目的，是為了將網(wǎng)絡(luò )游戲管理權從版署全部劃入文化部的過(guò)渡，還是為加強監管設置網(wǎng)絡(luò )游戲版署前置審批與文化部主管的雙重管理體系。但至少就現狀而言，新廣電總局對于網(wǎng)絡(luò )游戲的前置審批權是明確的，一款游戲能否上線(xiàn)先要獲得新廣電總局的批準，且涉及任何實(shí)質(zhì)變更均要由新廣電總局重新前置審批。

但有一點(diǎn)必須注意，在沒(méi)有國務(wù)院或中央編辦明確意見(jiàn)的情況下，無(wú)論是新廣電總局還是文化部，對于自己權力范圍的界定并據此出臺管理規范在法律上都可能存疑。只有國務(wù)院和中央編辦有權說(shuō)明，網(wǎng)絡(luò )游戲管理權劃分的現狀是否符合三定方案及中央編辦解釋的精神。

近年移動(dòng)游戲的蓬勃發(fā)展使得網(wǎng)絡(luò )游戲的大蛋糕更加令人垂涎。對于行業(yè)從業(yè)者而言，是版署還是文化部管理也許不是最重要的，只要尺度統一公平透明就是行業(yè)的福音。但網(wǎng)絡(luò )游戲管理權分家的大前提不解決，不知何時(shí)版署與文化部之爭就會(huì )再現，切莫演變?yōu)椤安柯洹迸c“聯(lián)盟”的戰爭為妙。

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